洞悉釋憲！揭開大法官神秘又充滿包袱的工作幕後

憲法是所有法律立定的基礎，象徵著國家制度的根本原則。德國政治家普朗特爾（Heribert Prantl）曾形容：「憲法是人民寫給國家的情書，裡面包含了人民對國家的期盼及願景。」

不過，隨著時代變遷，社會環境也跟著變動。要確保一部憲法過了五十年、一百年仍能與時俱進，時常需要靠大法官做出的憲法法庭判決（昔稱大法官解釋；註釋），使立法部門、執法機關有完善的法源依據來服務人民。

本文將揭開大法官工作的神秘面紗，跟著中研院法律學研究所林建志研究員，看見大法官工作中充滿包袱的一面，探索大法官解釋宣判後前途未卜的命運。

執行大法官解釋的天時地利人和

近年來有多起釋憲案引發全國關注，例如 2017 年 5 月 24 日的同婚釋憲、2024 年 9 月 20 日的死刑釋憲，及同年 10 月 25 日的國會職權修法釋憲。每一次大法官做出解釋後，總是幾家歡樂幾家哀愁。

我們常將焦點放在釋憲內容本身，卻較少關注釋憲怎麼做成？解釋後續如何被執行？

事實上，臺灣自解嚴後，未被執行（或逾期執行）的大法官解釋，仍時有所聞。這一方面提醒我們，訴諸司法的影響力，恐怕沒有想像中那麼不可一世。司法部門會受到其他部門的牽制，也仰賴權責機關的配合來落實法律。

另一方面，解釋未被執行的問題也值得司法部門反思：解釋內容是否在實務上窒礙難行？後續是否會影響社會大眾對司法的信任？

林建志先以釋字第 748 號解釋（同婚釋憲案）為例，說明解釋要被執行有時得仰賴天時地利人和，是多方條件配合下水到渠成的結果。

首先，同婚釋憲案獲得全國高度關注，不僅媒體大肆報導，也有政治部門的支持──這是蔡英文前總統的競選承諾，且當時的國會是民進黨占多數。除了這些顯而易見的助力，案件背後還藏有耐人尋味的眉角。

一個關鍵眉角是：大法官的解釋文限期行政與立法機關要在 2 年內完成相關法律修正或制定，等同直接將這項重任壓在現任立委的肩上，讓立委直接面對來自選民的壓力，不容拖延至下屆改選。

此外，在技術層面上，該案幾乎沒有執行障礙──戶政系統已健全、同婚登記對財政影響甚微，且法條修訂的形式無硬性規定，為國會預留了立法空間。

然而，民間的反對聲浪會不會是重大阻力？林建志觀察，從 2018 年的公投票數來看，支持或許尚未過半，但從祁家威先生自 2000 年首次聲請釋憲至今，臺灣對同婚的接受度已有顯著改善，無形間也形成一股助力。

最後值得一提的是，2017 年的 15 位大法官中，8 位由馬英九前總統提名、7 位由蔡英文前總統提名，來自跨黨派背景的支持，大大提高了釋憲結果的正當性。

那些「不被執行」的大法官解釋

那麼又是什麼原因，讓某些大法官解釋遭逢不被執行的命運？林建志歸納出以下幾種可能：

A.雖然違憲但不失效的宣告方式：

這種宣告方式又稱作「單純違憲宣告」，大法官可能出於種種考量，未直接宣布現行法律失效。換言之，權責機關沒有修正法律的急迫性。

儘管修法確實需要時間和心力，但從林建志分析的諸多案例可觀察到，同為違憲宣告，比起「違憲並立即失效」、「違憲並定期失效」、「違憲並以解釋取代立法」，單純違憲宣告不會使權責機關面臨法律真空的壓力，容易導致大法官解釋被消極對待。

B. 大法官低估了執行的困難度：

有時權責機關並非不願意執行，而是大法官解釋在技術上無法實現。

以 1996 年的釋字第 400 號解釋為例（與道路土地徵收補償有關），僅有部分解釋被執行。內政部在 2016 年統計，若按照新標準提供補償，總徵收價格將高達 2 兆元，相當於臺灣一整年的總歲出。

由此可知，在土地徵收議題方面，大法官可能專業資訊掌握不足，難以精準預測徵收經費對國家財政的負擔。

C. 大法官的權威或影響力不足：

除了單純違憲宣告，大法官也可能出於其他因素採取「合憲宣告」，並選在理由書中補充對權責機關的柔性勸導。根據林建志的統計，合憲宣告的執行比例約 81 %，比起違憲宣告高達 97% 的執行比例，顯然較低。

大法官可能低估了來自執行機關的阻力，或高估了柔性勸導的影響力，進而導致某些解釋不被執行。

儘管解釋未被妥善執行的情況時有所見，但綜觀解嚴以來的發展趨勢，相關情形已逐漸減少。

林建志指出，現在的大法官也會從過去大法官的身上學到經驗，同時考慮當前社會的實際情況，因此越來越少做出與社會過於脫節，或技術上難以執行的解釋，這也顯示臺灣在國際上算是法治相對健全的國家。

大法官也要懇請賜票？

你可能會好奇，為什麼大法官會做出單純違憲宣告這樣看似雞肋的宣判？為什麼有些解釋文寫得很籠統？為什麼某些對機關的勸導要放在理由書，而非解釋主文中？這些問題的根源都與審理流程中必經的「表決門檻」有關。

在 2022 年施行新制《憲法訴訟法》以前，舊制主要是以會議形式處理案件，至少需大法官現有總額 2/3 以上出席會議，出席人 2/3 以上同意，才能做成大法官解釋。

新制則改以訴訟程序審理案件，需有大法官現有總額 2/3 以上參與評議，但將表決門檻降至現有總額過 1/2 同意，期盼能提升審理效率。

雖然新制的表決門檻降低，但案件要進入審查程序仍需經過層層關卡。

首先，聲請案件會用電腦系統隨機分給一位承辦大法官，他必須研判是否受理、提出審查報告，並送所屬審查庭的其他大法官表示意見。審查庭由 3 位大法官組成，如果一致決裁定不受理，案件就不會進入後續程序（特殊情況參見下方流程）。

如果審查庭裁定受理或未達一致決，案件會送憲法法庭再評議是否受理，受理者才能進入實體審查程序，並做成暫時處分裁定或判決。

林建志打趣地說：「要讓 15 個人在判決上達成共識，是很不簡單的工作！想像在一個 15 人的團體中，問大家中午想訂哪家便當，可能每個人想吃的都不一樣。」

在尋求同意票的時候，如果有任何一位大法官表示：「我擔心現在的解釋內容影響層面太大，如果可以調整違憲範圍，我會投下同意票。」或是「這樣的裁判結果，對執行機關來說壓力太大，能否修改一下遣詞用字？」

各種意見疊加起來，就容易使得解釋內容不甚明確。無法取得多數大法官認同的文句，經常會從解釋文被挪到表決門檻較低的理由書中，也會降低權責機關對於大法官主張／諭知的服從度。

根據林建志的觀察，臺灣釋憲舊制的 2/3 表決門檻，確實容易造成審查效率不彰、解釋內容不夠清楚等問題。在新制將表決門檻降至 1/2 後，已使近來的判決品質有所提升，比較少出現違憲中的單純違憲宣告、或合憲中的警告性裁判，這類模糊且帶有妥協性質的判決結果。

壓力這麼大，為什麼還要開庭？

2024 年的國會職權修法釋憲案，在網路上引起公眾對憲法法庭的極高關注，言詞辯論庭的線上觀看人數高達 7 萬多人。

事實上，憲法法庭是否開庭和公開播送，可由大法官依案件情形決定，一旦選擇開庭，就必須承擔時間壓力，要在言詞辯論終結後 3 個月內宣示裁判（必要時，得延長 2 個月）。

林建志分享：「開庭對我們這樣的外部研究者來講，當然是好事！在 2022 年以前，憲法法庭其實很少開庭，數十年累積下來大約不到 30 次。尤其在威權時期，大法官幾乎不會選擇開庭。」

然而，2022 年新制實施後，最近兩年就已開庭超過 20 次。究竟憲法法庭開庭對司法院來說有什麼好處？

林建志分析，言詞辯論過程的公開，能在無形中提高司法制度在一般人心中的正當性。如果社會上大多數人都不相信法院，可能就會回到過去用以牙還牙、以眼還眼的私刑方式解決紛爭。

大法官是否會考量社會民意？

從上述案例，以及檔案管理局公開的大法官討論過程逐字稿可以發現，儘管大法官希望發揮影響力，好讓釋憲的判決結果被正視和執行，但也會顧慮自己在人民心中的正當性。

假如司法的話語權不斷擴大，可能會被貼上「你是不是在為特定意識形態服務」的標籤，未必是好事。

林建志表示，其實各種爭論都能（在經過包裝後）進入釋憲的場域來處理，但這也會讓人質疑，如果各種問題都能交由司法解決，不就違反了行政、立法、司法三權分立的原則？

例如 2000 年美國總統選舉，小布希和高爾的票數爭議，最後進到最高法院審理。當時就被人詬病：美國是否已變成最高法院在選總統？這類「政治司法化」的爭議，在各國都曾發生，也顯示維持三權分立的平衡，實際上是一個永不停歇的挑戰。

那麼，大法官到底有沒有自己的意識形態？審理過程中會考量民意嗎？

林建志的研究室擺滿密密麻麻的大法官釋憲檔案，某些戒嚴時期檔案由司法院移交檔案管理局典藏並公開，更多是林建志以研究目的申請閱覽、翻拍後印製而成。當中完整記錄了釋憲過程中，大法官們的反覆討論。

這些討論過程非常細瑣，從中可看出，大法官確實會顧慮民意。假如預期釋憲結果將引發社會反彈，解釋文可能會保留較多修法期限。

林建志説自己喜歡研究實然的問題，更勝於應然。「大法官也是人，從出生到現在，可能有五、六十年的時間跟我們一起生活在社會中，他們的人生經驗與想法，不可能獨立於社會風氣的影響之外。」

然而，大法官也不必然永遠都以民意為依歸，比如廢除通姦罪（釋字第 791 號解釋）、受理死刑犯釋憲聲請（113 年憲判字第 8 號）等，都讓我們看見與社會傳統倫理及價值觀不同的裁決。

我們的司法系統值得信任嗎？

如果法官無法做到像 AI 一樣摒除感情，是否就無法做到公正不痾？如果法官無法放下個人的意識形態，這樣的司法系統是否值得我們信任？

「其實不只法律領域，在所有的人文社會科學中，案子跟案子之間的情況都不盡相同。這點並不像自然科學，實驗目的是為了追求可再現性。」林建志舉例：

兩個人以相同手法行兇，他們的犯案動機、行兇對象，都會造成判決結果的不同。行兇對象是陌生人或父母？若是後者是否加重刑期？如果動機是因為從小遭受家暴，比起因為拿不到零用錢而動手，刑度是否該減輕？如果是，那該減輕多少？凡此種種，都能再拉扯出更龐雜的情節。

「沒有閱讀個案情節的話，很多人可能會質疑：同樣是行兇，為什麼這個人跟那個人得到的判決不同？但即使不同案子的判決結果相差甚遠，也可能都是對的。」林建志回憶起在芝加哥大學求學時，指導教授對司法審理的註解：「如果想追求判決結果之間的一致性，那應該去學數學才對。」

由於每個案件涉及的事實與人性都非常複雜，每一次判決都會對當事人及其親友造成重大影響，這並非 AI 能全權擔起的責任，還是需要賦予真人法官裁量權，為案件斟酌並負責。

不過，司法還是要防範過度的人治，因此法律會設定刑度及賠償的上下限，讓法官在有限度的範圍內做出判決。

讓臺灣更常出現在比較憲法的視野

林建志的研究領域是比較憲法和司法政治，採訪過程中提到的大法官解釋為何不被執行、影響大法官判決的諸多因素，都讓他對大法官面紗下的司法政治產生研究興趣。

而近年司法院的大法官釋憲檔案公開規模，在世界各國的法院中實屬少見，這也讓臺灣的法學研究有機會做到其他國家做不到的學術層面。

「大部分國家的法院並不會公開交代他們的考量是什麼，美國偶爾有個人捐贈文獻，也是單一法官的視角，而不是完整的討論過程。臺灣司法院目前移交的這一批檔案，可以清楚看到過去大法官說過的話、做過的事，是當前全世界絕無僅有的！」

除此之外，林建志也認為臺灣的憲政實踐，在國際研究中還有增加能見度的空間。

例如牛津出版社就有出過同性婚姻的論文集，裡面的案例已經夠少了，竟然還沒有寫到臺灣。不過在正式文獻之外，其實已有亞洲其他國家的法院，開始引用臺灣的同婚釋憲案例。

林建志笑稱，比起替當事人解決問題的律師，他更珍惜在學術研究之路上，有機會解決自己好奇的問題。雖然報酬不比前者豐碩，但在中研院自由的研究風氣中，專心研究一個問題的答案，對他來說無疑是充滿樂趣的職涯選擇。

研究大法官與憲法法庭，乍看與一般人的日常有一段距離，但大法官解釋其實都在無形中影響我們的生活，比如一份對單身、已婚稅額差異的解釋（釋字第 696 號解釋），在完成後的每年 5 月，都會在報稅季產生影響力。

在國際上，臺灣已是民主法治相對健全的國家，但臺灣的民主仍然年輕、仍有諸多磨練。憲法和人民之間，確實有如一段需要長期經營的親密關係。一次又一次的釋憲，就像是不懈的雙方溝通，確保憲法能持續保障人民權利，並實現更廣泛的公共利益。

註釋：

憲法法庭以 2022 年憲判字第 1 號為始，以「憲法法庭判決」取代「大法官解釋」。由於林建志研究員的研究範圍，涵蓋臺灣自威權時期結束至今的所有釋憲案，因此本文以「大法官解釋」代稱部分釋憲結果，少數段落會加註「憲法法庭判決」以輔助說明。